Новый закон «О нормативных правовых актах» вступил в силу с 1 февраля. Документ называют своего рода конституцией в сфере нормотворческой деятельности, законом о законах. Предусмотренные в нем новации позволят улучшить качество подготовки законодательства. Как при разработке законов будут учитываться интересы бизнеса, насколько часто в них можно будет вносить поправки и станут ли тексты нормативных правовых актов более понятными для обывателей, в интервью корреспонденту БЕЛТА рассказал директор Национального центра законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ) Вадим Ипатов.
Директор Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь
— Вадим Дмитриевич, принятый закон, по сути, не первый подобный документ для правовой системы Беларуси. Почти 20 лет в стране применялся закон о нормативных правовых актах 2000 года, действовали правила подготовки проектов нормативных правовых актов. Почему понадобилось принимать новый закон?
— Отмечу, что мы и раньше были новаторами в правовом регулировании нормотворчества на постсоветском пространстве. Прежний закон о нормативных правовых актах и правила позволили избежать стихийности и непредсказуемости в нормотворческом процессе. Сегодня можно с уверенностью говорить, что у нас сложилась стройная, иерархичная, сбалансированная и относительно компактная система законодательства.
Однако политические, социально-экономические условия меняются, во все сферы жизнедеятельности внедряются передовые технологии. Новые требования времени диктуют оперативную перестройку правовой базы. Кроме того, Беларусь тесно взаимодействует с зарубежными странами. В связи с этим и возникает необходимость в актуализации задач и принципов нормотворческой деятельности.
Новый закон формирует целостное восприятие системы нормативных правовых актов. Их разработка должна стать более простой и единообразной, вместе с тем прозрачной и открытой для общества. В законодательстве важно обеспечить соблюдение принципов законности, гуманизма, социально-экономической обусловленности, научности и стабильности правового регулирования общественных отношений.
Решение этих задач будет способствовать дальнейшему повышению уровня правовой культуры и построению правового, социально ориентированного и экономически сильного государства.
— Белорусское законодательство совершенствуется, в том числе с учетом интересов бизнеса. А для него, для инвесторов, как известно, важна стабильность законодательства. Как этому поспособствует новый закон?
— Он предусматривает ряд обеспечительных мер, направленных на решение важнейших задач, поставленных Президентом перед нормотворческими органами. Речь прежде всего о сохранении стабильности права, его системности и комплексности, а также компактности законодательства. Например, вводится запрет на изменение нормативного правового акта ранее чем через год после его принятия или внесения в него последних поправок.
Отмечу, что проблема частой корректировки актуальна прежде всего для законов, поскольку они регулируют наиболее важные общественные отношения. Имели место случаи, когда поправки в закон вносились несколько раз не то что на протяжении года, но даже во время одной сессии парламента.
Для минимизации таких случаев основными участниками законотворческого процесса — Администрацией Президента, палатами парламента, правительством — еще в 2016 году была выработана стратегия совместной работы над законопроектами, предусматривающая тщательный анализ законопроектных предложений, информирование, взаимоконтроль.
Сегодня статистика показывает положительные тенденции по исключению практики частых изменений законов. Так, если в 2016 году неоднократно изменялись 11 кодексов, то в 2018-м этот показатель снижен более чем в два раза (дважды корректировалось только пять кодексов). Считаю, что это положительный пример результативной работы и тесного взаимодействия Палаты представителей, Совета Министров и НЦЗПИ. Многие показавшие свою эффективность практики взаимодействия государственных органов нашли свое отражение в новом законе.
— К тому времени, как закон вступил в силу, правительство уже приняло ряд постановлений по вопросам публичного обсуждения, прогнозирования последствий принятия нормативных актов, правового мониторинга. Как внедрение этих инструментов отразится на качестве подготовки документов?
— Качество, безусловно, повысится. Институты публичного обсуждения, прогнозирования последствий принятия проектов нормативных правовых актов, правового мониторинга, на мой взгляд, должны стать неотъемлемой и обязательной частью нормотворческого процесса.
Публичному обсуждению, например, в первую очередь будут подлежать проекты законодательных актов и постановлений Совета Министров, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан и юридических лиц, устанавливают новые либо принципиально изменяющие подходы к правовому регулированию. Кроме того, общественные консультации должны проводиться по документам, которые могут оказать существенное влияние на условия ведения бизнеса. Глава государства, Администрация Президента, правительство либо сам нормотворческий орган могут инициировать публичное обсуждение по другим проектам.
При этом закон не ограничивает способы публичного обсуждения: в качестве дискуссионной площадки можно выбрать интернет, можно обсудить предлагаемые нормы на парламентских слушаниях, в СМИ, одним словом, любыми не противоречащими законодательству способами.
Закон предусматривает более широкое внедрение в нормотворческую практику института прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов и важной его составляющей — оценки регулирующего воздействия на условия для ведения предпринимательской деятельности.
Оценка будет проводиться для того, чтобы проверить, нет ли в документе положений, которые устанавливают избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы именно для субъектов предпринимательской деятельности. Это своего рода лакмус на бизнес-лояльность для любого акта законодательства. Оценка будет даваться документам, которые вводят новые или изменяют условия действующих административных процедур в отношении субъектов хозяйствования. Анализировать таким образом будут также документы, предусматривающие дополнительные обязанности, запреты и ограничения, расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Однако прогнозирование последствий принятия нормативного правового акта не ограничивается сугубо экономическими вопросами. Оцениваться обязательно будут также социальные, экологические, любые другие последствия, негативно сказывающиеся на уровне и качестве жизни населения.
В соответствии с законом нормотворческие и другие уполномоченные органы обязаны проводить правовой мониторинг. То есть систематически анализировать, оценивать качество законодательства, практику правоприменения, эффективность правового регулирования общественных отношений.
По результатам мониторинга должны подготавливаться предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, а также приниматься меры по надлежащей реализации нормативных правовых актов.
— Раз уже разговор зашел о качестве документов, касающихся условий ведения бизнеса… Предусмотрены ли в законе механизмы для улучшения взаимодействия государства и предпринимателей?
— Закон гарантирует, что законодательство для предпринимателей будет стабильным, обозримым и понятным. Так, дата вступления в силу нормативных правовых актов, закрепляющих или изменяющих условия ведения бизнеса, должна быть установлена исходя из сроков, которые нужны для подготовки к работе по новым требованиям.
Безусловно, это не касается случаев, когда такие документы направлены на улучшение правового положения субъектов предпринимательской деятельности, обеспечение экономической безопасности Беларуси или реализацию международных договоров и других международно-правовых актов.
Кроме того, новацией закона стало урегулирование порядка подготовки и принятия всех технических нормативных правовых актов. Раньше ведомственное техническое нормотворчество порой носило неконтролируемый и избыточный характер. Допускались противоречия с законодательными актами. Документы не согласовывались и конкурировали друг с другом. Технические акты могли годами не актуализироваться. Это вызывало справедливые нарекания у субъектов хозяйствования.
Сегодня в законе этот пробел устранен. Технические нормативные правовые акты включены в систему законодательства. В отношении тех, что не относятся к области технормирования и стандартизации, закреплен строгий и четкий алгоритм подготовки. Он включает публичное обсуждение, проведение обязательной юридической экспертизы, согласование с заинтересованными. Технические нормативные правовые акты, обязательные для соблюдения, подлежат включению в Национальный реестр правовых актов и их официальному опубликованию на Национальном правовом интернет-портале.
Принятые законодательные меры должны способствовать постепенному сокращению технических и других требований, и прежде всего к предпринимателям. Кроме того, будет обеспечиваться открытость и доступность текстов технических документов.
— В приложении к закону установлены требования юридической техники. Что это такое и как новация отразится на тех, кто занимается разработкой нормативных правовых актов?
— Речь идет об упрощении изложения правовых норм. Президент поставил задачу — обеспечить простоту и понятность языка правовых актов, чтобы облегчить их восприятие. В законе этому вопросу уделено особое внимание: основные требования установлены в отдельной главе. А положения, их поясняющие и имеющие важное значение для единообразного применения, изложены в приложении.
Новые требования нормотворческой техники направлены на то, чтобы доступно изложить правовые нормы, максимально исключить неоправданное применение устоявшихся юридических словосочетаний и языковых штампов, которые не несут правовой нагрузки. Важно, чтобы за внешней формой акта не терялось содержание нормативных предписаний и обеспечивалась их ясность и доступность для понимания как юристами, так и простыми гражданами.
Однако, надо понимать, что закон, указ, постановление, любой другой нормативный правовой акт — это официальный юридический документ, который должен содержать точные и однозначные нормативные правовые предписания, отвечать определенным юридическим правилам изложения, способствовать его единому пониманию как правоприменителями, так и судебными или правоохранительными органами. Поэтому уточнение отдельных положений нормативного правового акта, их актуализация — это неотъемлемая процедура нормотворческой деятельности. Требования юридической техники, особенно в вопросе изменений, и сегодня остаются достаточно детальными. Но здесь закон предписывает четко разграничивать поправки, востребованные сложившейся практикой и требующие оперативного внесения, либо сугубо технические изменения. Последние, если они не влияют на сложившиеся общественные отношения, следует накапливать и вносить при комплексной корректировке всего нормативного документа.
Как показал анализ зарубежных практик по вопросу подготовки проектов актов, в том числе стран СНГ, Европейского союза, США, белорусские требования нормотворческой техники — это та самая золотая середина, при которой должен быть достигнут баланс формы и содержания нормативного документа.
Полагаю, что эффективная реализация положений закона, грамотное использование уже существующих и внедрение новых механизмов в нормотворчество позволят вывести его на принципиально новый уровень и обеспечить стабильность национальной системы законодательства.
Методическое руководство нормотворческой деятельностью возложено на НЦЗПИ. Центр постоянно изучает практику, а также разрабатывает, обобщает и внедряет передовые технологии подготовки проектов нормативных правовых актов. Ежегодно мы организуем и проводим конференции, семинары, круглые столы, даем разъяснения требований нормотворческой техники, готовим публикации по актуальным вопросам правоприменения. Мы открыты для диалога на официальном сайте.
В ближайшее время, 7 февраля, НЦЗПИ планирует провести республиканский семинар, посвященный новому закону «О нормативных правовых актах». Планируется обсудить основные новации правового регулирования в сфере нормотворчества с участием представителей Администрации Президента, парламентариев, членов правительства, других государственных органов, вовлеченных в нормотворческих процесс. На семинар пригласили ученых, представителей общественных объединений, выполняющих функции по защите интересов граждан и субъектов хозяйствования, международных экспертов.
Светлана САВКО,
